信用研究

摘要： 2025年12月27-28日召开的全国财政工作会议，系统部署了新阶段的债务风险化解工作，标志着我国地方债务治理已从集中“攻坚化解”全面转向“系统治理”的新阶段。本文旨在深入解读会议精神，阐明当前以“坚持化解风险与建立长效机制相结合”为核心，以“在发展中化债”为基调的科学化债新框架，并系统性构建涵盖分类施策、源头防控、体制创新的地方实践路径，以期为守住不发生系统性风险底线、推动高质量发展提供理论参考。

一、 战略转向：从风险攻坚到系统治理的新阶段

近年来，我国地方债务化解工作取得了阶段性显著成效。通过发行特殊再融资债券等措施，存量隐性债务规模得以有效压降，融资成本显著降低，为风险“排雷”奠定了坚实基础。然而，单纯的债务置换并非终点。全国财政工作会议明确提出，必须“坚持化解风险与建立长效机制相结合”，这揭示出当前工作的深刻内涵：化债目标已从应急性的“风险缓释”升维为根本性的“治理能力现代化”。其政策基调也清晰地从“在化债中发展”转向“在发展中化债”，强调通过培育新动能、扩大有效投资来创造化债空间，实现化解债务与促进发展的动态平衡与良性循环。

这一战略转向，要求地方政府摒弃“等靠要”的被动化债思维，转向“主动作为、标本兼治”的系统治理模式。其核心任务，是构建一个“开前门、堵后门、优存量、建机制”的完整闭环。

二、 核心框架：“开前门、堵后门、优存量、建机制”的四维体系

全国财政工作会议精神所勾勒的科学化债框架，是一个有机统一的整体，具体体现为以下四个维度：

1. “开前门”：以规范透明的法定债务支持高质量发展

“开前门”旨在满足地方合理融资需求，是“在发展中化债”的关键支撑。会议要求2026年继续实施更加积极的财政政策，其中“安排更大规模政府债券”和“优化政府债券工具组合”是明确信号。这要求地方政府必须将债券资金精准投向能够形成优质资产、产生稳定现金流的领域，如国家重大战略项目、“两重”建设（重大战略、重大工程）以及新质生产力培育。同时，必须强化专项债券“借用管还”的全生命周期管理，确保资金效益，使债务增长与经济发展、财政收入增长相匹配，形成可持续的良性循环。

2. “堵后门”：以铁的纪律坚决遏制新增隐性债务

“堵后门”是化解风险的底线要求，具有长期性和艰巨性。会议将“坚决遏制新增隐性债务”作为不可逾越的红线。地方政府必须将其视为“铁的纪律”，从根本上转变发展观念和政绩观。具体而言，要加强政府投资项目的预算硬约束，所有政府支出必须纳入预算管理，严禁在预算外违法违规举债担保。同时，需严肃财经纪律，对违规举债行为实行终身问责和倒查，形成强大震慑。

3. “优存量”：分类施策，有序化解既有债务风险

对于存量债务，会议指明了“分类推动、多措并举”的优化路径。其策略可概括为以下三个层面：

核心化解策略概览

· 隐性债务: 策略 继续通过特殊再融资债券等工具进行置换，目标是到2028年底前实现“清零”。

· 融资平台经营性债务: 策略 成为下一阶段重点，通过贷款重组、资产证券化（ABS/REITs）、市场化债转股等多重市场化、法治化方式化解。

· 政府拖欠企业账款: 策略 通过预算资金或专项债券加速清理，旨在修复营商环境、激发微观活力。

4. “建机制”：构建与高质量发展相适应的长效管理机制

长效机制是巩固化债成果、防范风险复燃的根本保障。会议提出的“加快构建同高质量发展相适应的政府债务管理长效机制”是长远之策。这至少包括三方面：一是监管机制，建立覆盖隐性债务和法定债务的全口径、常态化监测体系；二是预算机制，全面推行零基预算改革，打破支出固化，从源头上提高财政资源配置效率；三是协同机制，深化财税体制改革，进一步理顺中央与地方财政关系，并通过增加转移支付等方式，切实兜牢基层“三保”底线，为地方化债提供稳定的财力支撑。

三、 实践路径：地方政府的主动作为与精准施策

    在中央构建的顶层设计下，地方政府需担当主体责任，将会议精神转化为具体的行动方案。

首先，必须完成融资平台的实质性转型与出清。 分类推动融资平台公司市场化转型是切断隐性债务生成机制的关键。对于承担政府公益性项目的平台，要剥离其政府融资功能，完成存量隐性债务置换后有序退出；对于具备市场竞争力的平台，要推动其建立现代企业制度，完全走向市场，其经营性债务依靠自身收入偿还，政府不兜底。这需要地方政府有“壮士断腕”的决心，防止平台公司“名转实不转”。

其次，必须将有限资金投向有效投资领域。 “在发展中化债”要求地方政府彻底告别粗放式投资模式。应将财政和金融资源重点投向科技创新、产业升级、民生补短板等既能拉动当前增长、又能塑造未来竞争力的领域。通过提高投资的质量和效益，形成新的税收和现金流，从而实质性增强自身的偿债能力与财政健康度。

最后，必须积极探索市场化、法治化的化债工具。 特别是对于规模庞大的融资平台经营性债务，要善于运用资产证券化盘活存量资产（如供水、供热、保障性租赁住房等），探索在符合条件下引入资产管理公司（AMC）等专业机构参与重组，或通过债转股优化平台资产负债表。这些操作必须严格遵循市场化原则和法治化程序，清晰界定政府与企业的责任边界。

四、 结论与展望

综上所述，全国财政工作会议为地方政府债务的科学化解提供了清晰的时代坐标与行动指南。未来的化债之路，是一条统筹发展与安全、平衡当前与长远的系统治理之路。地方政府唯有深刻领会“在发展中化债”的战略意图，坚定执行“化解风险与建立长效机制相结合”的工作方针，主动将化债工作融入高质量发展全局，才能真正实现财政的可持续和经济的行稳致远。随着化债工作持续深入，预计政策将更聚焦于融资平台转型后的衔接支持与经营性债务的多元化化解方案，一个更加规范、透明、高效的地方政府债务管理新格局正在加速形成。