“十四五”时期是我国城市投融资体系深度重构、提质增效的关键窗口期。在防范化解地方政府债务风险、推动城市高质量发展的顶层设计指引下，传统依托政府信用背书、粗放式规模扩张的旧模式加速退场，市场化、规范化、可持续的新型投融资机制全面落地。步入“十五五”阶段，城市投融资体系的构建进一步锚定“安全与发展并重”核心导向，构建可持续的城市建设投融资体系。城投公司作为地方基础设施建设、城市运营服务的核心载体，将在投融资体系的变革下，顺应变革趋势，完成系统性的转型升级，其信用风险的演化形式也将随之改变。
一、“十四五”时期城市投融资领域的核心变化
围绕中央“控增量、化存量、防风险、促转型”的政策主线，“十四五”期间城市投融资领域呈现出不可逆的结构性、趋势性变革，核心特征包含四个方面内容。
一是债务监管全面趋严，城投公司在城市投融资领域展业域缩小。在前期的发展中，政府性债务规模不断膨胀，债务压力持续增大，存在严重的发展隐患。对此，国家密集出台遏制新增隐性债务风险、一揽子化债、违规举债终身问责等硬核政策，坚决斩断新增地方政府债务风险的来源，严禁政府借助城投公司新增隐性债务。在一系列高压的监管举措下，城投公司债务增速已经出现明显回落，2024年城投债务余额增速仅为3%左右，相比2019-2023年已经出现明显下降，超6成城投公司已经实现退出名单。
二是土地财政退场，城市投融资体系对土地财政的依赖逐步降低。2022—2024年，地方政府土地出让收入连续下滑，年均降幅超15%。土地财政对地方政府财力的贡献度降低，所带来的变化是政府在投融资领域的资金来源结构发生转变，取而代之的是地方债、特别国债、中央预算投资等多项资金。“十四五”期间累计安排地方政府专项债券19.4万亿元，同时叠加超长期特别国债、预算内投资等定向资金支持，有效填补了土地出让收入下滑带来的财力缺口。城市投融资模式正在摆脱“以地融资、以债养地”的闭环，推动城市建设从土地依赖型向多元支撑、长效可持续转型。
三是融资工具从非标与城投债主导，转向标准化、资产化、多元化新体系。“十四五” 期间基础设施公募 REITs 实现常态化发行，截至2025年11月已上市83个项目，发售基金总额2070亿元，预计带动新项目总投资超1万亿元，覆盖市政、园区、保租房等 10 余个领域。相比之下，城投债净融资大幅收缩，非标融资持续压降，城市投融资体系全面转向“资产信用为核心、项目现金流为支撑”的市场化路径。
四是城市建设投资规模缩减，从扩增量转变为稳存量。截至2025年末，我国城镇化水平已经接近70%，步入存量优化的下半场，城市建设投资告别大规模新建扩张的阶段，重心全面转向城市更新、老旧小区改造、新型基础设施、民生服务短板等提质领域。固定资产投资增长由传统基建、房地产双轮驱动，逐步转向产业项目与民生基建协同拉动。2025年，全国基础设施投资同比下降2.2%，房地产开发投资同比下降17.2%，而工业投资同比增长2.6%，拉动全部投资增长0.9个百分点，电力热力燃气及水生产和供应业投资同比增长9.1%，新旧动能分化态势鲜明。传统依赖地产开发、新城拓建的粗放式投资模式难以为继，推动城市投资从“重规模、重速度”向“重效益、重长效”稳步转型。
二、“十五五”时期城市投融资建设的核心原则
“十五五”时期围绕高质量发展取得显著成效的主要目标，城市投融资体系建设必须紧扣“统筹发展和安全”根本要求，构建适配高质量发展的长效机制，核心原则包含三方面内容。
一是坚持构建可持续投融资机制。坚决摒弃短期化、碎片化的投融资决策思路，建立“项目谋划—资金筹措—建设运营—收益反哺”的全周期可持续体系。遵循“以收定支、量力而行、尽力而为”原则，推动投融资规模、结构与地方财政承受能力、项目收益能力精准匹配，持续拓宽长期低成本资金渠道，实现资金供给与城市建设、运营需求的长效动态平衡。
二是坚持严守债务风险底线。将防范化解政府性债务风险作为不可逾越的底线红线，持续巩固政府性债务风险防范化解成果，优化债务重组和置换办法，重点聚焦城投公司经营性债务风险防控，多措并举化解经营性债务风险。健全债务风险动态监测、预警研判、应急处置全流程机制，严禁违规举债、虚假化债等行为，实现债务规模、结构、风险全维度可控，坚决筑牢不发生系统性区域性金融风险的防线。
三是坚持高质量发展服务新发展格局。紧扣国家重大战略与民生刚需，聚焦城市更新、智慧城建、绿色低碳、产业配套、公共服务等重点领域，严把项目准入评审关口，优先布局现金流稳定、带动效应强、社会效益突出的优质项目。坚持“适度超前、精准发力、杜绝浪费”，严禁开发建设脱离实际的形象工程、政绩工程，推动投融资资金精准流向补短板、强弱项、惠民生的关键领域，实现投资经济效益、社会效益、生态效益有机统一。
三、城投公司信用风险变化趋势
基于“十五五”时期的战略锚定，城投公司既需要稳妥处置自身经营性债务风险，同时又要实现发展转型，两者之间能否有效衔接成为城投公司发展转型过程中潜在风险源。
第一，防范债务风险处置与转型节奏错配引发流动性危机。在化债攻坚期，企业需集中资源兑付到期债务、压降非标融资、优化债务结构，现金流持续向偿债端倾斜。而实现业务转型，构建园区运营、算力基建等新业务前期投入大、回报周期长，难以快速形成稳定经营性现金流。若资金统筹与期限匹配不当，易出现“化债挤占转型投入、转型滞后拖累偿债能力提升”的恶性循环，造成阶段性流动性压力放大。部分区域正处于转型的城投公司因存量债务集中到期，被迫放缓优质项目布局，转型进度不及预期，进一步削弱偿债能力，形成风险传导闭环。
第二，防范业务结构切换与资产效益失衡加剧信用波动。传统基建代建、土地整理等业务收益稳定但依赖政府性资源，转型后的城投公司切入产业投资、城市服务、算力生态等市场化领域，面临市场化竞争加剧，回报周期长的特点。在债务压降约束下，企业往往通过资产划转、项目剥离优化报表，核心盈利能力未能同步提升。此时，市场化业务尚未形成规模效益，传统业务收入持续收缩，叠加经营性债务利息刚性支出，营收与偿债缺口持续扩大，形成转型过程中信用走弱，融资受限，风险上行的趋势。
第三，政企边界与治理机制衔接不足放大公司治理风险。城投公司市场化转型与隐性债务清零，要求城投剥离政府融资职能、完善法人治理。但实践中，债务处置仍依赖财政协调、资产注入与政策支持，转型项目需政府统筹园区规划、产业招商与要素保障，城投公司转型的每一步都无法脱离政府的直接影响，政企权责边界尚难完全厘清。一方面，过度行政干预可能导致市场化决策扭曲，转型项目偏离商业逻辑；另一方面，治理机制滞后、内控体系不完善，易出现化债与转型目标冲突、资金使用效率低下等问题。若未能建立有效的协调机制，转型中的城投公司可能出现违规融资、盲目投资、资产流失等隐患，不仅阻碍转型进程，更可能引发新增风险，背离防风险、促转型的战略初衷。
