县域经济是我国经济的基本单元，是发展经济、保障民生、维护稳定、促进国家长治久安的重要基础。《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十五个五年规划的建议》提出“发展各具特色的县域经济”，县域经济在稳增长、促改革、调结构、惠民生、防风险中具有不可替代的战略地位。然而不容忽视的是，我国当前县域经济发展进程中仍存在瓶颈与短板，县域融资领域面临困境，叠加政策趋严与自身基础薄弱，形成“难借、贵用、难续、难转”的系统性约束。
一、我国当前县域经济发展困境
我国县域经济当前核心困境可概括为产业结构低端、要素持续外流、财政收支失衡、公共服务薄弱、区域分化加剧，五大难题相互交织、互为因果，形成系统性发展障碍。
（一）产业结构失衡——低端锁定与动能断层。我国多数县域仍以传统种养殖、初级加工、资源开采为主，产业层次低、同质化严重，“一县一业”沦为低水平重复，如扎堆发展预制菜、文旅小镇，精深加工比重低，附加值低、利润薄。同时，县域经济产业链短、集群弱，龙头企业少、上下游配套缺失，“有企业无产业、有产业无集群”，难以形成规模效应与议价能力。此外，新旧动能青黄不接，传统产业（如矿产、化工）受环保与成本压力收缩，新兴产业（如数字经济、高端制造）难以落地，陷入旧动能失速、新动能缺位的困境。
（二）人才持续流失——人口空心化与人才断层。全国约90%的县域人口净流出，青壮年、高学历与技术人才持续向大城市集聚。2024年中国乡村振兴综合调查数据显示，留守劳动力平均年龄超55岁，专业技术人才占比普遍低于全国平均水平，多数县域在5%-15%区间波动；县域专业技术人才占比中，农业类专业技术人才不足3%。而根据国家统计局《中国人口普查年鉴-2020》数据，农林牧渔业中35岁以下就业人口占比仅为13.6%。
（三）财政收支困局——财权事权错配与债务高压。县域财政自给率普遍偏低，呈现收入弱、支出硬、缺口大的特征。“吃饭财政”特点明显，教育、医疗、社保等刚性支出占比高。而房地产下行导致土地出让收入锐减，过去城投、PPP 形成的隐性债务进入偿债高峰，“借新还旧”受限，部分县域债务率超警戒线，偿债压力挤压发展空间。县域财政对于转移支付依赖程度高而自主发展能力弱，即中央与省级转移支付占县域财政收入比重高，而资金使用效率低、自主性差，难以支撑长期产业培育与基础设施投入。
（四）公共服务短板——基础设施与民生保障滞后。县域基础设施及配套仍有待完善，路网、物流、冷链、数字基建薄弱，农村物流成本高，制约农产品上行与产业数字化。此外，教育医疗资源相对薄弱，优质学校、医院集中于地级市，县域看病难、上学难突出，公共服务洼地效应加剧人口外流与消费外溢。县域就业岗位不足、质量偏低，岗位以基层服务、低端加工为主，薪资低、晋升空间小，难以满足返乡青年“体面就业”需求，形成“传统农业留不住人、新兴产业引不进来”的恶性循环。
（五）区域分化加剧——强弱鸿沟与发展失衡。东西部县域差距、城乡差距持续扩大。根据《中国县域发展监测报告2025》，2024年东部县域（如苏南、浙北）凭借区位与产业优势，以全国约20%的县域数量、30%的常住人口，贡献了超40%的县域GDP；中西部、东北多数县域陷入低水平循环，以百强县人均GDP 13.92万元与四川39个欠发达县均值3.83万元对比，差距已达3.6倍，若以东北最低值（2.5万元）与昆山（超50万元）对比，差距可达20倍以上。此外，市县竞争大于协同，地级市对县域“虹吸”明显，优质产业、项目、人才优先落地市辖区，县域处于从属地位，市县产业同质化、重复建设，难以形成互补共生的都市圈产业体系。
二、我国当前县域融资瓶颈
县域层面融资主体主要包括县级政府、县级城投平台、县域中小微企业、县域金融机构，本文论述县域融资主体主要围绕融资职能最典型的县级政府投融资平台展开。近年来尤其是“35号文”出台以来，地方政府投融资平台融资监管政策持续收紧，基于上述县域经济发展困境，县域融资方面也面临显著瓶颈，可归纳为银行授信受限、融资成本高企、期限结构错配、主体资质受限、政策与行业限制等五个方面。
第一，较多县域平台对银行信贷依赖程度较高，其中抵押贷款应用较多，导致资产受限程度高，而缺乏中长期项目贷、信用贷，无抵押、无担保就贷不到款。第二，弱资质县域平台融资成本显著偏高，融资结构中私募、非标、定融等高息债务占比高，利率上浮明显，整体看综合成本（利息+担保费+服务费）高。第三，融资期限结构错配，对于短期资金依赖程度偏高，普遍表现为短贷长投，将流动资金贷款投入固定资产、项目建设，频繁续贷、倒贷，现金流压力大。第四，未公开发行过债券的平台公司往往企业资产规模小、财务不规范、无审计报表、现金流弱，若叠加平台地位弱、无增信措施，则易被金融机构边缘化。第五，化债背景行业调控下，融资窗口收紧，公益性项目建设再融资受限，县域城投非标违约增多，转型压力大。
三、县域融资改善措施建议
（一）拓宽融资渠道，打破传统固化融资格局
第一，用足用好政策性、开发性金融工具。聚焦乡村振兴、城乡融合、基础设施、民生保障、生态环保等领域，主动对接国开行、农发行等政策性银行，争取长期低息贷款、资本金注入、专项基金支持，依托政策资金撬动社会资本，弥补县域低成本资金缺口。
第二，做强政府专项债融资主渠道。建立县域专项债项目储备库，重点包装有收益、能自平衡、合规性强的项目，提高项目谋划质量和资金使用效率。推行专项债+市场化配套融资模式，放大资金杠杆，重点支持产业园区、冷链物流、水利、新基建、保障性安居工程等领域建设。
第三，稳妥推进债券市场直接融资。推动县域城投平台、国有企业市场化转型，提升主体信用评级，支持符合条件的主体发行公司债、企业债、中期票据、乡村振兴债、绿色债等标准化产品。弱资质县域可通过市级统筹、省级担保增信、区域联合发债等方式，降低发债门槛与成本。
第四，激活资产证券化与存量资产融资。全面梳理县域供水、供热、污水处理、停车场、标准厂房、物流仓储、充电桩等具备稳定现金流的经营性资产，推进ABS、ABN、类REITs及公募REITs发行，实现存量资产盘活变现、滚动投入，变“沉睡资产”为“流动资本”。
第五，引导社会资本深度参与县域建设。规范推广特许经营、TOT、ROT、投建营一体化等模式，完善合理回报、调价机制、风险分担机制，吸引央企、国企、民间资本参与基础设施和公共服务项目。对公益性较强、收益不足的项目，通过可行性缺口补助、财政贴息实现项目可融资、可落地。
第六，健全县域普惠金融与产业金融体系。支持农商行、村镇银行等地方法人金融机构聚焦本地，创新供应链金融、林权抵押、农机抵押、仓单质押等产品，打通县域产业融资“最后一公里”。
（二）优化融资结构，破解短贷长投、成本倒挂难题
第一，优化期限结构，匹配项目周期。推动金融机构将短期流动资金贷款置换为10—20年长期项目贷款，依托政策性资金、长期债券替换短期非标债务，扭转短贷长投、期限错配问题，降低集中兑付压力和流动性风险。
第二，压降融资成本，减轻偿债负担。积极争取省级财政贴息、再贷款再贴现等政策支持，引入省级担保集团增信，有效降低贷款利率。清理规范融资环节不合理收费，压降信托、租赁、定融等高成本非标融资占比，控制综合融资成本。积极协调对接一切可利用的金融资源，通过债务置换、展期、重组等方式，优化债务期限和成本结构，实现降成本、延期限、稳现金流。
（三）做强融资主体，提升市场化融资能力
第一，推进城投平台实体化、市场化转型。剥离政府融资功能，合理规划，注入经营性资产，完善现代企业治理，实现自主经营、自负盈亏、自我造血，推动平台从“政府融资工具”转向“市场化产业运营商”。
第二，整合国有资产，打造县域综合融资平台。整合县域国有资产、资源、资本，组建县级国有资本运营集团，提升资产规模、信用等级和融资实力，实现 “资产归集—运营增值—融资反哺—滚动发展”。
第三，构建多层次政策性融资担保体系。设立县级政策性融资担保机构，由财政注资、风险补偿，加强与省级担保集团合作，实现风险共担、费率优惠、授信放大，解决县域已转型市场化主体无担保、融资难问题。
（四）强化项目支撑与财金协同，夯实融资基础。
第一，建强高质量项目储备库。坚持以项目定融资、以现金流定方案，谋划一批合规性强、收益稳定、具备融资条件的优质项目，杜绝无收益、无现金流、无还款来源的盲目建设。
第二，加强财政与金融协同联动。统筹财政财力、专项债、金融资金、社会资本，形成政策合力。盘活闲置土地、办公楼、厂房等存量资产，回笼资金用于偿债和项目投入，实现财政可承受、融资可持续。
